Logika, Risiko, dan Konsekuensinya

Oleh : Agung Wicaksono

Dengan keterbatasan wilayah, jumlah penduduk, dan sumber daya alam, ekspansi Singapura ke luar negeri, lewat Temasek dan GIC, menjadi mutlak bagi ekonomi Negeri Singa itu untuk bisa tumbuh dan menyejahterakan rakyatnya. Namun, ekspansi itu kini menghadapi sentimen economic nationalism

Keputusan Komite Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) yang menyatakan Temasek Holdings terlibat praktek monopoli dalam industri telekomunikasi di Indonesia melalui kepemilikan silang di Telkomsel dan Indosat, menguak kembali perhatian publik. Sebelumnya, sejak 2002, BUMN Singapura ini menjadi buah bibir komunitas bisnis dan lingkaran elite politik menyangkut kepemilikannya atas dua bank swasta besar di Indonesia, Bank Internasional Indonesia dan Bank Danamon, dan kaitannya dengan kebijakan single presence policy dari Bank Indonesia. Kebijakan ini mensyaratkan sebuah entitas bisnis tak boleh menjadi pemegang saham pengendali (controlling shareholders) pada lebih dari satu perusahaan.



Di negara tetangga, Thailand, kasus akuisisi perusahaan telekomunikasi Shin Corp yang dibeli dari (eks) PM Thaksin Shinawatra selama 2006 menjadi salah satu cerita yang paling sering muncul di media kawasan Asia. Ini terutama karena implikasi politik yang cukup massif dari akuisisi tersebut, yang dianggap menjadi salah satu pemicu munculnya demonstrasi menentang kepemimpinan Thaksin, berlanjut pada krisis politik di Thailand yang berujung pada naiknya militer mengambil alih kekuasaan. Dibandingkan kasus Shin Corp, dampak politik—baik situasi politik internal Thailand maupun hubungan luar negeri Thailand dan Singapura—investasi Temasek di Indonesia mungkin tidak seberapa. Ada juga kasus investasi Temasek lainnya yang kontroversial, seperti (bersama Singapore Airlines) membeli saham China Eastern Airlines atau investasinya di Optus Australia.



Maka, menjadi menarik mencermati landasan, logika, dan strategi Temasek dalam ekspansi bisnisnya, terutama dalam cross-border investment yang menjadi syarat mutlak bagi Temasek dan ekonomi Singapura untuk tumbuh. Dengan memahami hal itu, pelaku bisnis, pengambil kebijakan, dan masyarakat akan menyadari bahwa ekspansi bisnis Temasek adalah sebuah keniscayaan yang harus siap dihadapi dan diantisipasi, terutama dengan guliran bola salju globalisasi ekonomi.



Membangun “Sayap Eksternal”



Temasek Holdings didirikan pemerintah Singapura pada 1974 sebagai sebuah perseroan terbatas untuk mengelola investasi yang sebelumnya diatur oleh Ministry of Finance Inc., sebuah entitas milik Departemen Keuangan-nya Singapura. Saat ini, Temasek telah bermetamorfosis menjadi sebuah investment house dengan portofolio tersebar, terutama di berbagai negara Asia yang ekonominya tumbuh pesat dengan imbal hasil yang tinggi. Nilai total portofolio Temasek tahun 2006 diperkirakan mencapai US$108 miliar. Bandingkan dengan nilai portofolio saat perusahaan itu didirikan yang sekitar US$244 juta.



Orang sering mengaitkan ekspansi bisnis Temasek dengan naiknya Ho Ching ke tampuk kepemimpinan Temasek pada 2002. Keberadaannya sebagai istri PM Lee Hsien Loong, yang berarti menantu Minister Mentor Lee Kuan Yew—founding father Singapura—yang masih sangat berperan hingga kini, membuat anggapan bahwa Temasek di bawah kendali elite Singapura menjadi sulit terelakkan. Terminologi “Singapore Inc.” yang sering dialamatkan ke Temasek menyiratkan setiap kebijakan bisnis perusahaan itu dikendalikan oleh kepentingan pemerintah Singapura.



Namun, sesungguhnya ekspansi bisnis internasional Temasek sudah menjadi mandat sejak dekade 1980-an ketika Singapura dipimpin PM (kini Menteri Senior) Goh Chok Tong. Dalam visi pemerintah Singapura, Temasek dan anak-anak usahanya harus berperan membangun “sayap luar” (external wing) ekonomi Singapura. Dengan keterbatasan wilayah, jumlah penduduk, dan sumber daya alam, strategi ini menjadi mutlak bagi ekonomi Singapura untuk bisa tumbuh dan menyejahterakan rakyatnya. Tak ada lagi ruang gerak yang cukup bagi Singapura untuk mengembangkan ekonominya secara internal melalui konsumsi domestik.



Bahkan, aliran investasi asing lewat foreign direct investment (FDI) ke Singapura pun memiliki keterbatasan untuk menjadi motor penggerak ekonominya. Singapura harus “ke luar kandang” untuk mendapat ruang gerak yang cukup, dan Temasek menjadi sayapnya. Ini diindikasikan dengan terus berkurangnya proporsi portofolio domestik Temasek. Adapun portofolio Temasek ke emerging markets di Asia, seperti Asia Selatan (India), Asia Utara (Cina), dan ASEAN (di antaranya, Indonesia, tetapi yang paling signifikan adalah di Vietnam), meningkat berlipat ganda.



(Diagram) Tren investasi Temasek 2004–2007, meninggalkan gkandangh, mencari wilayah pertumbuhan dengan imbal hasil yang tinggi.



(Sumber: Temasek Review 2004–2007)



Tampak hanya dalam waktu tiga tahun proporsi investasi domestik Temasek di Singapura menurun drastis dari 52% (2004) menjadi 38% (2007). Demikian juga dengan investasinya di negara-negara maju anggota Organization for Economic Cooperation Development (OECD)—sesuatu yang wajar karena ekonomi di negara-negara itu juga mulai mengalami maturitas. Sebaliknya, proporsi cross-border investment-nya di Asia meningkat tajam, bahkan berlipat ganda. Di Asia Utara (sebagian besar di Cina), misalnya, dari hanya 6% (2004) menjadi 24% (2007), atau tumbuh empat kali lipat. Tren multiplikasi yang sama terjadi pada investasi Temasek di Asia bagian selatan, yang didominasi India. Cina dan India, atau sering disebut Cindia, sering disebut-sebut akan menjadi sumber pertumbuhan ekonomi dunia di masa datang.



Justru di wilayah yang paling dekat dengan Singapura, seperti di ASEAN, proporsi investasi Temasek tumbuh tak sepesat di Cina dan India. Selain faktor pertumbuhan ASEAN tidak sepesat Cina dan India, bisa ditengarai bahwa ada faktor politik berlandaskan sentimen nasionalisme di negara tetangga yang dapat memengaruhi hubungan bilateral, seperti kasus ShinCorp di Thailand dan industri telekomunikasi di Indonesia. Dalam hal ini, tampaknya pada 2007 Temasek memilih untuk lebih fokus ke Vietnam sebagai negara ASEAN dengan pertumbuhan ekonomi tertinggi, dan terutama karena situasi politiknya lebih terkendali di tangan pemerintahan sosialis dengan kebijakan yang pro-pasar. Adanya kantor perwakilan Temasek di Ho Chi Minh City, selain di Cina dan India, menunjukkan pentingnya Vietnam di mata mereka.



Menghadapi Risiko Politik



Resistensi berlandaskan sentimen economic nationalism terhadap aktivitas investasi lintas batas adalah sesuatu yang terjadi tidak hanya di negara-negara berkembang, tetapi juga di negara-negara maju. Misalnya, Kongres AS bersikap resisten ketika CNOOC, perusahaan minyak raksasa milik pemerintah Cina, berencana mengambil alih Unocal. Akhirnya, Unocal diakuisisi Chevron, perusahaan yang berpusat di AS.



Investasi lintas batas Temasek didasarkan pada empat logika utama, yakni mentransformasi ekonomi, makin bertambahnya jumlah kelas menengah (middle-class), memperdalam daya saing (comparative advantages), dan mendorong industri unggulan (emerging champions), mengandung risiko politik yang tidak kecil. PM Lee Hsien Loong menyatakan meningkatnya resistensi terhadap aktivitas investasi oleh sovereign wealth fund, seperti Temasek, adalah sesuatu yang perlu diantisipasi. Temasek dan GIC (Government Investment Corporation) milik pemerintah Singapura termasuk “Top-5 Global Sovereign Wealth Fund”, bersama-sama dengan perusahaan investasi sejenis milik pemerintah Uni Emirat Arab, Norwegia, dan Cina.



Top-5 Global Sovereign Wealth Fund

No. Negara Perusahaan Aset Berdiri

1. Uni Emirat Arab ADIA US$875 miliar 1976

2. Singapura GIC US$330 miliar 1981

3. Norwegia Government Pension Fund US$300 miliar 1996

4. Cina State Foreign Exch. Inv. Corp. US$300 miliar 2007

5. Singapura Temasek Holdings US$100 miliar 1974



(Sumber: Goldman Sachs)



Langkah Temasek pascakasus ShinCorp (juga setelah keputusan KPPU), menunjukkan reaksi antisipasi mereka di masa mendatang. Pascakeluarnya keputusan KPPU, Temasek kian menyadari bahwa mereka perlu strategi untuk menghadapi resistensi berlandaskan sentimen nasionalisme terhadap aktivitasnya sebagai perusahaan investasi berbendera Singapura. Strategi yang langsung diumumkan oleh S. Dhanabalan, executive chairman sebagai komisaris utama Temasek, adalah dengan menghindari menjadi pemegang saham pengendali di entitas bisnis yang menjadi ikon di sebuah negara.



Oleh karena Temasek sendiri lekat dengan bendera Singapura, mengambil alih sebuah perusahaan yang sukses seperti ShinCorp yang identik dengan perusahaan telekomunikasi kebanggaan rakyat Thailand, akan menimbulkan kesan aneksasi economic territory Thailand oleh Singapura. Temasek juga akan berupaya sebisa mungkin bekerja sama dengan mitra lokal untuk meminimasi kesan “imperialisme” oleh Singapura dalam investasinya. Jika memang perusahaan “ikon” itu sangat menarik nilainya, Temasek akan memilih untuk hanya menguasai saham minoritas.



Mengelola Aset Merah Putih di Bawah Satu Atap



Terlepas dari aktivitas investasi ekspansif yang menimbulkan resistensi dan kontroversi, pengelolaan aset negara lewat sebuah holding company, seperti Temasek, adalah tren global. Di Asia Tenggara, selain Temasek, Khazanah Nasional Berhad (KNB) di Malaysia dan State Capital Investment Corporation (SCIC) di Vietnam adalah holding company yang mengelola BUMN-nya di bawah satu atap. Mereka juga berperan sebagai sovereign wealth fund menjadi investment house ke berbagai sektor dan wilayah, seperti investasi Khazanah di perbankan Indonesia lewat Lippo Bank dan Bank Niaga, dan telekomunikasi lewat PT Excelcomindo Pratama Tbk.



Logika pengelolaan bisnis lewat holding company didasarkan pada kekuatan skala ekonomi (economies of scale) dan lingkup ekonomi (economies of scope) yang bisa dicapai dengan mengumpulkan aset negara di bawah satu perusahaan. Dari perspektif corporate governance (Goold et al., 1994) mengungkapkan bahwa penciptaan nilai oleh induk perusahaan (parental value creation) bisa dilakukan lewat empat cara, yakni stand-alone influence (meningkatkan kinerja masing-masing anak usaha), linkage influence (meningkatkan nilai dari hubungan antaranak usaha), corporate development (meningkatkan nilai dengan mengubah portofolio anak usaha), atau central functions and services (mencapai sinergi dengan shared services).



(Diagram) Berbagai cara penciptaan nilai (parental value creation) oleh holding company.





Sumber: Goold et al., 1994



Pemerintah Indonesia menyadari struktur holding company adalah yang paling tepat untuk mengelola BUMN-nya, dan telah menyiapkan masterplan untuk membentuk sectoral holding company guna memayungi BUMN-BUMN pada sektor sejenis. Misalnya, pembentukan holding company untuk seluruh BUMN perkebunan, integrated resources company (IRC) sebagai holding company sektor pertambangan untuk PT Aneka Tambang Tbk., PT Tambang Batubara Bukit Asam Tbk., dan PT Timah Tbk., atau kemungkinan holding bank BUMN untuk menyikapi kebijakan single presence policy dari Bank Indonesia. Target akhirnya adalah membentuk sebuah superholding company ala Temasek untuk menginduki seluruh holding company sektoral tersebut. Dengan cara demikian, mudah-mudahan ekonomi “Indonesia Inc.” berbendera Merah Putih menjadi lebih kuat, sehingga kita tidak perlu khawatir lagi dengan serbuan investasi lintas batas oleh para sovereign wealth funds, dan bahkan bisa turut menikmati globalisasi ekonomi sebagai sebuah regional investment house layaknya Temasek.###



Penulis menyelesaikan disertasi doktor dari Universität St. Gallen (Swiss) tentang corporate governance BUMN di Asia Tenggara, peneliti di Institute of Southeast Asian Studies (ISEAS) Singapura, dan saat ini berafiliasi dengan Sekolah Bisnis dan Manajemen (SBM), Institut Teknologi Bandung (ITB).